When Reform Comes Into Play: Budgeting as Negotiations Between Administrations

  1. Latar Belakang Penelitian

Secara garis besar, latar belakang dilakukannya penelitian ini dirangkum oleh diagram 1. Di bawah ini.

2. Kerangka Penelitian

Penelitian ini menggunakan pendekatan Granfinkel model (1963, 1967) yang dielaborasi dengan positivist rationality approach, symbolic interaction approach, dan praxeological approach dalam menganalisis kasus reformasi anggaran yang ada di Berlin pada pertengahan 1990-an.

Positivist rationality approach yaitu studi komparasi nasional dan internasional dipaparkan untuk proses kontrol, perencanaan waktu, dan output reformasi. Kemudian akan menghasilkan sesuai dengan yang di ungkapkan oleh (Banner, 1991; Banner & Reichard 1993; Klages & Löffler, 1997; Pallot, 1997; Wegener, 1996) yaitu titik sukses dan lemah dari reformasi. Kelemahan dari apa yang di ungkapkan diatas kemudian disampaikan oleh (Gunsteren, 1976, Power, 1994) yaitu tidak sebagai model-driven, namun hanya berdasarkan best-practice.

Symbolic interaction approach yaitu penelitian yang melihat perbedaan sebagai unintended side-effect dari reformasi yang merefleksikan permasalahan dari system baru atau kondisi menyulitkan dari reformasi. Hal ini kemudian menghasilkan perbedaan dalam reformasi bukanlah unfavorable condition melaikan fruitless insight (Jaconsson, 1989). Kemudian (Winberg, et al., 1993) juga mengungkapkan hal ini dimana reformasi dinyatakan sukses jika sederhana, dapat diinterpretasikan, membedakan kondisi ideal dengan praktik, dan diproyeksikan untuk masa depan.

3. Pengembangan Hipotesis

Penelitian ini tidak berfokus pada pengujian hipotesis tapi dengan mengkaji perspektif baru dari fenomena-fenomena yang telah diketahui.

4. Penelitian Sebelumnya

  • (Crozier & Friedberg, 1980; Hofstede, 1968; Lindblom, 1968) Game anggaran hanya berguna sebagai paraphrase yaitu bahwa penganggaran adalah suatu kegiatan yang bersifat situasional, tidak pasti, tindakan oportunistik, dan saling ketergantungan antar pihak tertentu.
  • (Christiansen & Skærbæg, 1997) Kelompok dibedakan berdasarkan kekuatan dan peluang implementasi dalam permainan.
  • (Kalthoff, 1999; Pentland & Carlie, 1996) Bagaimana sumber daya disembunyikan dan diungkapkan dalam interaksi antar pemain.
  • (Czwarniawska-Joerges & Jacobsson, 1989; Jonsson, 1982; Meyers, 1994; Olsen, 1970) apa peran permainan khas dalam negosisasi anggaran sector public.
  • (Meyers, 1994) Bagaimana penganggaran berlangsung sebagai sebuah proses strategi timbal balik.

5. Metodologi

  • Penelitian ini menggunakan pendekatan eksploratif dengan praxeological & literature review approach fokus pada budgeting process di level administratif: intra-administrative negotiation mengenai distribusi dari dana publik.
  • Metode pengambilan data yaitu:
  • Observasi dianggap metode efektif karena dirasa dapat menangkap aspek yang tidak bisa ditangkap interview dan analisis dokumen serta hal-hal yang tidak bisa diungkapkan dengan kata-kata (Wildavsky, 1964; Hirschauer & Amann, 1997; Spradley, 1980)
  • Observasi dilakukan selama 2 bulan, yakni saat dilakukannya proses persiapan dan pengenalan terhadap instrumen budgeting yang  baru di satu institusi publik terbesar di Berlin
  • Tujuan observasi yaitu untuk melihat struktur negosiasi antara authorities (departemen dan kementerian) dalam menentukan budget level dan budget purposes
  • Fokus observasi yaitu rutinitas harian di kantor, terutama pada bagian yang berhubungan dengan administrasi, negosiasi, dan revisi budget (terkadang bersinggungan dengan pihak eksternal)
  • Konteks spasial observasi adalah departemen keuangan (tempat budget dibuat)
  • Permasalahan: data observasi 2 bulan harus menangkap perkembangan reformasi budget yang berlangsung selama 2 tahun dan solusinya yaitu data tambahan diambil dan dianalisis secara agregat
  • Metode analisis dibagi menjadi 2 yaitu:
  • Literature review untuk mengungkap permasalahan penelitian tentang budgeting dan budgetary reform sebagai background information sebelum menganalisis hasil observasi
  • Menganalisis hasil observasi dan dihubungkan dengan background information
  • Merumuskan arah teori tentang reformasi budget dipandang dari sisi metafora sebagai bagaian dari game

Subjek penelitian ini adalah negosiasi intra-administrasi tentang distribusi dana publik.

6. Hasil Penelitian

Hasil penelitian literature review yaitu:

  • Tujuan reformasi budget :
  • Cameralistic accounting perlu diganti karena tidak bisa menggambarkan profit & loss (Staender, 1984)
  • Penekanan budget pada sektor privat berebeda dengan sektor publik. Karena itu di sektor publik perlu ada aturan baku budgeting (Luhmann, 1969)
  • Budgeting dengan input orientation perlu diubah menjadi output orientation (Wahlen & May, 1998)
  • Memperkenalkan lump-sum budgeting untuk organisasi pemerintahan di Berlin
  • Lump-sum Budgeting:
  • Dalam budget ada 3 blok sub-budget yang ada limitnya → personnel cost, physical resources, dan
  • Fokusnya adalah supaya personnel cost relevan dengan output, tidak hanya sekedar lama kerja & jabatan.
  • Dampaknya yaitu harus ada estimasi dari personnel cost yang disampaikan departemen ke kementerian
  • Permasalahan dalam praktik Lump-sum Budgeting:
  • Ada permasalahan pada estimasi dan provisi.
  • Solusinya adalah dalam tahun akuntansi pertama, setiap departemen akan diberikan dana yang sama, lalu jika saat realisasi ada yang defisit maka akan di absorp (ditalangi)
  • Terdapat isu mengenai apakah semua defisit dana/utang akan di “absorp” kementerian, atau apakah kementerian akan mempertimbangkan hal-hal tertentu terlebih dahulu sebelum penggantian? Departemen butuh kejelasan dari kementerian
  • Electronically raw processed data untuk melihat data-data personnel cost sulit didapatkan
  • Terdapat isu mengenai bagaimana tiap departemen di Berlin dapat melakukan provisi dengan baik?
  • Terdapat isu mengenai bagaimana jika budget bukannya defisit tapi malah surplus?
  • Terdapat isu mengenai praktik tahun pertama, banyak departemen yang merespon dengan melakukan job freeze (tidak ada rekrutmen, promosi, maupun pengisian fungsi yang kosong)
  • Kesimpulan dari permasalahan → lump sum budgeting membutuhkan cost accounting karena sangat bergantung dengan provisi dan estimasi, namun sayangnya di Jerman saat itu belum ada sehingga departemen malah merespon dengan “tidak melakukan inovasi dan hal-hal akrobatik lainnya” agar terhindar dari budget deficit.
  • Penelitian dengan praxeological approach dilakukan untuk mengetahui bagaimana lump sum budgeting ini dapat dilakukan secara administratively effective

Hasil penelitian budgeting as a Game yaitu:

  • Memakai pendekatan yang sama dengan Garfinkel (1963, 1967) yang berfokus pada rutinitas harian, dan membagi rule of the game menjadi 3: constitutive, strategic, dan fair play
  • Hubungan antara ketiga rule of the game tidaklah statis, ada kemungkinan satu memengaruhi yang lain
  • Player of the game: departemen dan kementerian
  • Tujuan game: agar tiap player memperoleh kelonggaran budget setinggi  mungkin agar memungkinkan budgetly creative

Hasil penelitian Constitutive Rules yaitu:

  • Basic rules → Mengatur apa yang boleh dan tidak boleh dilakukan
  • Constitutive rules terdiri dari:
  • One round takes a year yaitu Jika di perjalanan tahun pertama departemen mengalami defisit, namun negosiasi budget tetap dilaksanakan di akhir tahun, bukan di tengah tahun
  • Black on white yaitu negosiasi budget hanya dapat dilakukan jika ada dokumentasi dari cost
  • Red or black yaitu warna merah diberikan untuk item yang sangat penting, dan akan menjadi “senjata” baik kementerian maupun departemen untuk melakukan negosiasi budget

Hasil penelitian Strategic Rules yaitu:

  • Discussed rules yang merupakan pengembangan dari basic rule → Jika 1 player ada di sisi satu, maka player lain ada di sisi sebaliknya (oposisi)
  • Strategic rules terdiri dari:
  • Room for Manoeuvre yaitu ada kemungkinan terjadinya manuver negatif dalam penyusunan budget karena assymetric information antara otoritas dengan pelaksana
  • Overt Reserves yaitu adanya “dana cadangan” yang tidak ada peruntukannya tapi hanya untuk menutupi alokasi lain yang defisit (baik room for manoeuvre dan overt reserves lahir karena cameralistic accounting)
  • Same or Different yaitu Departemen cenderung ingin personnel cost budget bervariasi tergantung kebutuhan dpeartemen, sementara kementerian cenderung ingin agar personnel cost semua departemen seragam
  • Be Prepared and Take Your Chance yaitu Kementerian cenderung menginginkan temporary spending freeze, sedangkan departemen cenderung menginginkan sebaliknya
  • Looking Back with Foresight yaitu Melihat forecast untuk dijadikan dasar negosiasi akhir tahun

Hasil penelitian Rules of Fair Play Rules yaitu:

  • Merupakan interpretasi game dari kedua player dimana menentukan mereka sebagai bad player atau good player
  • Rules of fair play terdiri dari:
  • The role game yaitu departemen seabagai “yang akan meminta terlalu banyak” sedangkan kementerian sebagai “yang akan selalu menawarkan terlalu sedikit”
  • The trust game → superior authorities tidak bisa mengontrol penuh subordinat authorities dan juga subordinat authorities tidak bisa memastikan forecast terhadap budgetnya diterima, itu sebabnya butuh trust dalam game ini
  • The endless game yaitu Pembuatan estimasi, realisasi, sampai dengan negosiasi untuk penentuan budget tahun selanjutnya adalah hal yang akan terus berulang

Hasil penelitian The Reform Game yaitu:

  • Ringkasnya, game ini adalah tentang memperoleh dan menjaga perolehan sumber daya sebanyak-banyaknya (dalam bentuk uang) untuk menjaga scope of action
  • Block funding berdampak pada beberapa budgeting rules:
  • Annual budget tidak menjadi constitutive rule karena di akhir tahun deviasi budget bisa dinegosiasikan. One Round Takes a Year dalam hal ini tidak hanya sebagai constitutive rule tapi juga strategic rule
  • Be prepared and take your chance bermain dalam hal ini karena yang jadi persoalan adalah penyerapan anggaran
  • Look back with foresight menjadi constitutive rule

Room for Manoeuvre & Overt Reserves menjadi berbeda dengan adanya block funding karena adanya kebutuhan managerial cost accounting

7. Kesimpulan & Saran Untuk Penelitian Selanjutnya

Implikasi Penelitian

Penelitian ini berhasil mengungkapkan hal-hal yang menyebabkan terjadinya perubahan terhadap rencana reformasi sehingga dapat diperbaiki guna tidak terjadi perbedaan yang terlalu besar antara perencanaan dengan implementasi reformasi.

Kesimpulan

  • Game penganggaran dapat memprediksi ‘‘konsekuensi yang tidak diinginkan” karena game ini membandingkan hasil dengan model reformasi awal sehingga perubahan yang terjadi dalam penerapannya dapat teridentifikasi.
  • Reformasi anggaran dapat direkonstruksi melalui analisis empiris terhadap administrasi penganggaran sebagai komponen utama dari perubahan eksplisit dan strategi.
  • Masukan tentang level struktural administrasi sangat penting dalam memahami bagaimana reformasi dapat menjadi/sesuai kenyataan. Peraturan dalam proses penganggaran agar diikuti dengan baik, negosiasi anggaran harus dilakukan sesuai dengan prosedur, model perhitungan, status teknologi dan bagaimana gangguan bisa diselesaikan menjadi perubahan-perubahan yang lebih spesifik dimana reformasi tercapai.
  • Pendekatan praksiologis sebagaimana dijelaskan diatas, memungkinkan pandangan terhadap reformasi menjadi kontradiksi, yang berarti bahwa reformasi berfokus pada kinerja simbolik penganggaran dengan melihat proses penganggaran hanya sebagai perubahan cerminan yang dibahas pada bidang lain (Czarniawska-Joerges & Jacobsson, 1989, p 31). Penelitian ini kemudian mengungkapkan bahwa pemeriksaan struktur negosiasi intra-administrasi telah mempertajam fokus pada pertanyaan di mana potensi dari perubahan eksplisit dan strategis dalam penganggaran dialokasikan.
  • Harus ada pembeda antara rencana reformasi dengan penerapannya di ranah politik. Kemudian diperlukan mobilisasi sumber daya dan dampak pada reformasi administrasi karena negosiasi antara Departemen dan Kementerian menunjukkan bahwa selalu ada kepentingan masing-masing yang diperjuangkan dalam penerapan sebuah reformasi.

Saran Penelitian

Penelitian selanjutnya diharapkan agar mengkaji mengenai hal-hal yang menyebabkan terjadinya perubahan rencana reformasi yang dipengaruhi oleh kondisi politik dan administrasinya.

Reviewer: Achyar & Mohammad Jatiardi Fitriantoro