BASE LINES

EVALUASI PEMANFAATAN WILAYAH PERBATASAN

(ARAH DAN STRATEGI  DITINJAU DARI PERSPEKTIF REGULASI, UNSUR TEKNIS P4T, SUMBERDAYA DAN LINGKUNGAN HIDUP) 

Taqyuddin ¹⁾ 

1) Departemen Geografi FMIPA Universitas Indonesia, Depok 16424, email: taqygeo@gmail.com 

ABSTRACT 

Makalah ini membahas analisis pemanfaatan tanah di wilayah perbatasan NKRI yang ditujukan untuk kepentingan penyusunan kebijakan pemanfaatan tanah di wilayah perbatasan oleh Bidang pengaturan dan Pemanfaatan Tanah, Direktorat Wilayah Pesisir, Pulau-pulau Kecil, Perbatatan dan WIlayah Tertentu (WP3WT) BPN RI. Pembahasan dalam makalah ini ditinjau dari konteks regulasi, unsue teknis Penguasaan, Pemilikan, Penggunaan dan Pemanfaatan Tanah (P4T), sumberdaya dan lingkungan hidup wilayah perbatasan. Wilayah perbatasan saat ini bercirikan kurang diperhatikan pemerintah pusat, infrastruktur yang tidak memadahi, wilayah miskin, terbelakang, terisolir, kesenjangan social, kesejahteran masayarakat rendah, berpotensi menjadi wilayah frontier dan ditempatkan sebagai wilayah hinterland dan “sarat” terjadi konflik perbatasan yang selalu melekat; pelintas batas, illegal logging, penyelundupan, human traffic dll. Di sisi lain secara geografis fisik mengandung berbagai sumberdaya kehidupan yang besar; sebagai kelengkapan keutuhan kedaulatan dan jati diri NKRI, sebagai pintu gerbang, front liner, sumberdaya pertambangan, perikanan, pertanian/perkebunan, pariwisata dll. Hal tersebut diatas membutuhkan pengelolaan yang komprehenshif dan melibatkan multi pihak. Mulai perumusan legalisasi pengakuan internasional batas darat dan batas laut, identifikasi, inventarisasi, pendokumentasian, penguatan regulasi terkait sebagai “base lines” dan selanjutnya program pemanfaatan dalam bentuk berbagai program pembangunan yang berkelanjutan di wilayah perbatasan. Keywords:evaluasi pemanfaatan kawasan perbatasan, pesisir, Pulau-pulau kecil, Wilayah tertentu, batas darat, batas laut, base lines. 

1. PENGANTAR Semenjak terjadi krisis ekonomi yang melanda beberapa Negara Asean di akhir decade 90-an sifat ketergantungan kebutuhan terhadap negara lain berbalik memacu untuk mandiri dalam pemenuhan kebutuhannya, terutama krisis pemenuhan bahan bakar minyak fosil yang semakin tinggi harganya dan sangat strategis. Bertitik tolak dari hal tersebut memacu untuk mencari lokasi sumberdaya fosil tersebut. Indonesia terkena imbasnya yaitu bagian wilayah Indonesia yang selama ini kurang diperhatikan oleh pemerintah pusat menjadi tujuan explorasi dan eksploitasi oleh pihak asing, selain sumberdaya lain. Maka terjadilah konflik-konflik perbatasan yang diantaranya kasus Karang Ashmor NTT, Celah Timor, persembunyian sparatis di Papua, Mianggas, Sipadan Ligitan, Sebatik, Blok Ambalat, pelintas batas Kaltim, Kalbar, Natuna, penjualan dan penyewaan pulau-pulau kecil Riau Kepualauan, Illegal trading pulau pasir Riau, Pulau Berhala, Andaman. dan lain-lain. Hal ini menyadarkan pemerintah pusat beserta jajarannya untuk membuka dokumen-dokumen perjalanan sejarah terkait dengan perbatasan dengan negara-negara tetangga. Kesibukan internal dalam negeri; politik reformasi, politik otonomi, politik ekonomi dalam negeri melupakan esensi dasar kedaulatan wilayah NKRI. Kesadaran ini menuntuk pihak-pihak terkait departemen; Luar Negeri, Dalam   Negeri Pertahanan dan Keamanan, Kelautan dan Perikanan, Wilayah Tertinggal, Pekerjaan Umum dan menyusul BPN RI beserta badan-badan teknis pendukung bergandengan tangan untuk mempertahankan kedaulatan dan jati diri bangsa melalui program-program untuk menjaga keutuhan NKRI. 

2. PERSPEKTIF REGULASIRegulasi terkait dengan perbatAsan NKRI dengan dengara lain (10 negara Tetangga) yaitu: India, Thailand, Malaysia, Singapura, Vietnam, Phillippina, Palau, Papua New Guinea, Australia dan Timor Leste. Meliputi Batas Darat; di kalimantan, Papua dan Timor, sedangkan lainnya merupakan Batas Laut. Batas darat di Kalimantan anatara NKRI dan Malaysia berdasarkan: Perjanjian Enggris dan Belanda tahun 1891, konvensi 1915 dan 1928, yang pada dasarnya memanfaatkan batas geografis punggung gunung, sepanjang + 2000 Km.[7]. Di Papua dilakukan pemasangan 14 pilar Meridian Monument (MM1 – MM14)  bersama di 52 titik di sepanjang Batas + 750 Km, membujur utara – selatan pada garis Bujur 141° BT s/d 141 °.01’ 10”. DI Timor menggunakan perjanjian anatara Belanda dan Portugis tahun 1904 dan  Permanent Coach Award (PCA) tahun 1914, terdapat 2 sektor; Sektor Barat + 120 Km dengan enclave Occusie dan Sektor Timur + 180 Km.[7]Batas NKRI di Laut meliputi; BLT (Batas Laut Teritorial), ZEE (Zona Ekonomi Eksklusive), BLK (batas Landas Kontinen, BZT (Batas Zona Tambahan), BZPK (Batas Zona Perikanan Khusus). Dasar penarikan Batas di Laut mengacu pada 12 Regulasi yang terdokumentasi yaitu pada lampiran 1. Dan yang terkini yaitu berdasar kesepakatan United Nation Convention on the Law of the Sea UNICLOS revisi pendaftaran 193 titik dasar perbatasan dan 92 Pulau-pulau Terluar ke sekretariat PBB, setelah lepasnya pulau Sipadan dan Ligitan. [2,7,9]. Sedangkan regulasi internal NKRI diantaranya: [14,15,16,17] :

1.        Perpres Nomor 78 Tahun 2005 tentang 92 Pulau-pulau kecil (29 Desember 2005),

2.        UU No 26 Tahun 2007 memuat konsep kawasan,  Jo No. 26 Tahun 2008 memuat penentuan kawasan Budidaya dan konservasi, dan

3.        PP No. 16 Tahun 2004 Tentang Penataan Ruang Nasional.

4.        UU No. 32 Tahun 2004 Tentang Otonomi Daerah.

5.        UU No. 43 tahun 2008 tentang wilayah negara dengan penekanan wilayah perbatasan.

6.        UU No. 27 2007 tentang pengelolaan wilayah pesisir dan Pulau-pulau Kecil.

7.        Dll yang terkait dengan Bidang dan sektor lain: tentang lingkungan hidup, pertambangan, ketenagakerjaan, imigrasi serta produk regulasi pemerintah daerah.

Dari sisi BPN regulasi terkait yaitu:[14-18]

1.        UU RI No 5 Tahun 1960 Tentang Peraturan Pokok-pokok Agraria (24 September 1960)

2.        Arahan Reposisi penataan kawasan perbatasan BPN.

3.        Peraturan Kepala BPN RI Nomor 3 tahun 2006  tentang: Kawasan Sumberdaya, Kawasan Konservasi dan Pemanfaatan Terbatas.

4.        Neraca Penatagunaan tanah tahun 2007, tentang Disinsentif (31,3% wilayah?) dalam Tata Ruang Nasional dan Insentif (? % wilayah).

5.        Serta Produk Legislasi lainnya: TAP MPR IX/MPR/2001 tentang Pembaruan Agraria dan Pengelolaan Sumberdaya Alam. Ps 5 ayat 1 butir c. menyelenggarakan pendataan pertanahan melalui inventarisasi dan registrasi penguasaan, pemilikan, penggunaan dan pemanfaatan tanah secara komprehensif dan sistematis dalam rangka pelaksanaan landreform. Secara garis besar amanat regulasi mengarah kepada kemakmuran rakyat untuk mencapai kesejahteraan dalam kehidupan berbangsa dan bernegara. Sedangkan regulasi yang ada belum menyentuh di wilayah Pesisir, Perbatasan, Pulau-pulau Kecil dan Wilayah Tertentu. Fakta tersebut dikuatkan dengan bukti data terjadinya kemiskinan, keterbelakangan, ketimpangan ekonomi, kurangnya perhatian, infrastruktur yang rendah, terisolir dan berpotensi terjadinya konflik perbatasan serta kerusakan lingkungan (penambangan pasir yang pada akhirnya pulau hilang/tenggelam). [1]Pembangunan wilayah masih menunjukkan ketidakadilan dalam akses masyarakat terhadap pemanfaatan tanah, sumberdaya alam yang ada di perbatasan, pulau kecil, pesisir dan wilayah tertentu. 50 tahun yang lalu 24 september 1960 UUPA mengamanatkan: [14]

a.        Hapuslah dualisme dalam pengaturan tanah, di Indonesia. Tanah, yang dimasa berlakunya Agrarische Wet ada yang tunduk kepada hukum adat, dan ada pula yang tunduk kepada hukum Barat, kini hanya tunduk kepada UUPA.

b.       Tanah, selanjutnya akan dapat digunakan untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat, dengan cara yang seadil mungkin.Untuk terselenggaranya keadilan, telah menggariskan kebijaksanaan mengenai hal-hal yang dibolehkan dan hal-hal yang diharuskan sebagai berikut;

a.        Hubungan rakyat Indonesia dengan tanah seperti halnya tanah ulayat, tetapi yang telah ditingkatkan menjadi hukum tanah nasional.

b.       Dengan hak penguasaan yang ada padanya, negara berwenang untuk mengatur penguasaan dan penggunaan tanahnya.Selanjutnya secara garis besar Undang-undang Pokok Agraria,  menggariskan pengaturan tersebut menjadi  sebagai berikut dalam pasal-pasalnya: (Lampiran 2).Perundangan yang baru lebih banyak melakukan pengulangan yang sudah digariskan dalam UUPA, meskipun hal tersebut debatable. Misalkan Undang-Undang Kehutanan, Pertambangan meskipun visinya sama pada kenyataan implementasi pembangunan wilayah yang diagendakan melalui UU tata ruang menjadi kendala.  Pengalaman menunjukkan bahwa kurangnya keterpaduan konsepsi dalam pengaturan penguasaan dan penggunaan tanah selama ini, telah mengakibatkan kerugian yang seharusnya tidak perlu terjadi. Tiadanya usaha pengenalan UUPA kepada masyarakat luas, ditambah dengan keluarnya pelbagai jenis peraturan perundangan yang baru, yang pada akhirnya juga ikut mengatur pemanfaatan tanah, hanyalah menambah kebingungan masyarakat.Oleh karena itu, pokok-pokok kebijaksanaan bidang pertanahan dalam pembangunan nasional, khususnya di wilayah kewenangan WP3WT diharapkan akan dapat dikembangkan sebagai pendekatan konseptual terpadu, untuk mengkoordinasikan penanganan aspek pertanahan dari kegiatan-kegiatan pembangunan lintas sektoral yang dilaksanakan. Sehingga tercapai tujuan nasional Pasal 33 ayat (3), yaitu “Bumi, air dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dikuasai oleh negara, dan dipergunakan untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat”. 

3. PERTANAHAN DI WP3WTLingkup pertanahan di WP3WT, dapat dibedakan dalam dua bagian yaitu lingkup objek dan lingkup subjek. Lingkup objek agraria meliputi beragam sumber agraria, yaitu tanah, dan udara yang dikelola melalui kegiatan ekonomi tertentu. Lingkup subjek agraria meliputi tiga kategori sosial penguasa atau pemilik dan pemanfaat (pengguna) sumber-sumber agraria, yaitu komunitas, swasta, dan pemerintah. Ketiga pihak subjek tersebut memiliki hubungan teknis agraris dengan sumber-sumber agraria, yang artikulasinya berbeda antara satu subjek dengan subjek yang lain, menurut orientasi kepentingan sosial ekonominya. Selain memiliki hubungan teknis agraris, antara satu subyek dan lain subjek juga terjalin hubungan sosial agraris yang berpangkal pada perbedaan-perbedaan akses terhadap sumber-sumber agraria. Pola-pola hubungan sosial antara subjek-subjek agaria tersebut berbeda dari satu masyarakat  ke masyarakat lain menurut variasi dalam tipe struktur agraria. Tipe-tipe struktur agraria akan menampilkan pola-pola hubungan sosial agraris yang bersifat spesifik atau berkarakteristik khusus. (lihat lapiran)Gambar 1: Kewenangan WP3WT (di 11 Kanwil BPN) data terlampir dalam Lampiran3. 

3.1. Lingkup Obyek Sebelumnya Obyek dalam hal ini adalah sumberdaya yang ada di kewenangan WP3WT. Konsepsi disebut sebagai sumberdaya berimplikasi terhadap produktifitas sumberdaya tersebut atau dapat dikatakan bermanfaat dalam pemanfaatannnya yaitu untuk memenuhi tujuan nasional. Obyek dalam hal ini mencakup bumi, air, ruang angkasa dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya sebagai alat produksi dan sebagai benda ekonomis. Obyek WP3WT dalam pengelolaannya melingkupi kegiatan Identifikasi, Inventarisasi, Pendokumentasian dan Pemanfaatan (I2P2). Identifikasi Obyek dikenali melalui demensi Form (Bentuk), Spatial (Lokasional) dan Waktu (Temporal). Begitu juga pada tahapan Inventarisasi dan Pendokumentasian. Adapun tahapan selanjutnya yaitu pemeliharaaan dan pemanfaatan. Dua terakhir inilah melibatkan Subyek; kelembagaan, organisasi, yang membutuhkan secara proporsional Ilmu pengetahuan, teknologi baik perangkat lunak (norma/regulasi, satandart, prosedure dan mekanisme) maupun perangkat keras (peralatan  dan bahan). Keseluruhan tahapan ini adalah dalam rangka membentuk “base lines” WP3WT secara sistematis. Sehingga dapat diukur (akuntabilitas) produktifitas obyek tersebut.

3.2. Obyek WP3WTIdentifikasi secara umum obyek sudah sangat jelas tinggal pendetailannya terkait dengan pengertian, difinisi formal yang tidak menimbulkan kesimpangsiuran pemahaman. Dan ditegaskan dalam bentuk pedoman atau surat keputusan WP3WT.a. Wilayah Pesisir, b. Wilayah Perbatasan, c. Pulau-Pulau Kecil dan c. Wilayah Tertentu Tabel 1. Matrik Base Lines Inventarisasi dan Pendokumentasian Sumberdaya WP3WT 

 Terkait Tugas dan Fungsi pengelolaan sumberdaya/obyek oleh WP3WT yang teragendakan Khususnya Wilayah Perbatasan: Kawasan Sumberdaya, Kawasan Konservasi dan Kawasan pemanfaatan yang terimplementasi melalui zonasi, penataan dan pemanfaatan. Perlu ada konfirmasi yang dimaksud dengan Kawasan Pemanfaatan dan Kawasan Konservasi karena semua obyek tersebut adalah dikatakan sebagai sumberdaya yang tuntutannya adalah produktifitas (langsung maupun tidak langsung) yaitu bukti dari pemanfaatan. Dalam hal penentuan kawasan pemanfaatan secara tersendiri, mengandung arti bahwa apakah kawasan konservasi tidak bermanfaat? Apakah Kawasan Konservasi dan Kawasan Pemanfaatan bukan suatu sumberdaya? Konsep pemanfaatan adalah konsep budaya yaitu secara singkat adalah tahapan Membuat, Memakai dan Membuang (M1, M2, M3). Dengan Base lines data yang sudah lengkap akan dibuat apa, bagaimana cara menggunakan dan cara memakainya dan jika sudah tidak representatif lagi diperbaiki, dimodifikasi, diremajakan, dilakukan inovasi baru? Atau dirubah dengan fungsi baru? Atau ditinggalkan/dimusnahkan. Dalam angka Membuat (M1), pengelola dapat melakukan adaptasi, adopsi, inovasi atau menciptakan hal baru tergantung kreatifitas dan perkembangan Ilmu pengetahuan dan spesifik lokasi masing-masing. M2 memperhatikan daya dukung, kapasitas, ambang batas dan keberlanjutan. M3  memperhatikan dampak-dampak negatif, uapaya recycling, sehingga benar-benar sudah tidak menjadi sumberdaya lagi (tidak dapat dipakai sebagai alat produksi dan barang ekonomis) atau dengan kata lain sudah habis/kecil manfaatnya dan lebih banyak merugikan.  

3.3. Lingkup Subyek Lingkup Subyek (pelaku pembangunan wilayah) dalam pelaksanaan pengelolaan juga sudah sangat jelas baik Internal maupun eksternal. Internal yaitu perangkat kelembagaan dan Organisasi sinergi lintas deputi dan eksternal yaitu inter dan antar kelompok masyarakat pelaku pembangunan atau pengguna pelayanan WP3WT. Tabel 2. Matrik Base Lines Kelembagaan dan Organisasi (SDM) WP3WT 

Internal: Manusia, Dana, Material, Machine, Methode, Planning, Organizing, Actuating, Controling. SDM: Keunggulan Kompetitif/Kompetensi (terpercaya, tanggap, terpelajar, profesional). External: Kondisi wilayah, lembaga luar terkait. Khususnya untuk wilayah perbatasan seyogyanya ada regulasi khusus serkait dengan managemen dan sumberdaya manusianya. Hal ini penting untuk saat ini agar dicapai percepatan sesuai dengan beban tugas yang ditargetkan. Mulai dari regulasi standar rekruitmen pegawai WP3WT.  

3.3. Penguasaan, Pemilikan, Penggunaan dan Pemanfaatan Tanah (P4T) WP3WTKetetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat No. IX/TAP/MPR Tahun 2001 tentang Pembaruan Agraria dan Pengelolaan Sumberdaya Alam, dinyatakan bahwa  pengelolaan sumberdaya agraria/sumberdaya alam yang berlangsung selama ini telah menimbulkan penurunan kualitas lingkungan, ketimpangan struktur penguasaan, pemilikan, penggunaan dan pemanfaatannya serta menimbulkan berbagai konflik. Kemudian dipahami pula bahwa peraturan perundang-undangan yang berkaitan dengan pengelolaan sumberdaya agraria/sumberdaya alam, sering tumpang tindih dan kadang-kadang bermuatan kepentingan sektoral. Ketetapan ini berlaku juga di wilayah perbatatasan. Ketimpangan P4T terjadi sebagai akibat belum adanya: penyususunan zonasi pemanfaatan kawasan, penataaan kawasan dan pemanfaatan kawasan.Pengertian P4T (terlampir pada lampiran 4). Kategori penguasaan: a. Penguasaan oleh Pemilik sendiri, b. Penguasaan dengan cara bagi hasil, c. Penguasaan dengan cara gadai,.d. Penguasaan dengan cara sewa, e. Penguasaan tanpa ijin. Kategori Penguasaan: Berdasarkan Undang-undang Pokok Agraria, maka hak-hak atas tanah terkait dengan kepemilikan tanah sebagaimana tercantum dalam pasal 16 ayat 1 meliputi :a. Hak milik, b.Hak guna usaha, c.Hak guna bangunan, d. Hak pakai. Kategori kepemilikan: tanah adalah hak tanah yang tercatat pada administrasi pertanahan yang dapat dibuktikan dengan surat keterangan hak, seperti sertipikat, akta jual beli, fatwa waris atau bentuk bukti lainnya yang mengandung kekuatan hukum pertanahan di Indonesia. Sedangkan bukti kepemilikan tanah dapat berupa a. Sertipikat Hak milik, Hak guna bangunan, Hak milik rumah susun, Hak guna usaha, Hak pakai, Hak pengelolaan. b. Bukan sertipikat; Groose akte eigendom, Surat tanda bukti hak milik, Petuk PBB, Akte jual beli PPAT, Akte ikrar wakaf, Risalah lelang, Surat penunjukan kavling, Ijin lokasi, Surat keterangan riwayat tanah oleh PBB, Surat keterangan waris. c. Tanpa bukti: Jual beli di bawah tangan, Diakui masyarakat dan Tidak diakui masyarakat.

Kategori Penggunaan Tanah: jenis penggunaan tanah di atas bidang fisik tanah.

Kategori Pemanfaatan: adalah intensitas dalam memanfaatkan tanah sesuai dengan penggunaan tanahnya, Dalam melaksanakan program P4T di wilayah perbatasan pada dasarnya sama seperti yang dilakukan di tempat lain. Hanya terdapat 2 perbedaan  pertama yaitu pada sisi perbatasan dengan negara lain memerlukan surat pengakuan hak Internasional dari Perserikatan Bangsa Bangsa dan dilakukan oleh negara yang berbatasan, yang kedua kendala aksessibilitas dan infrastruktur yang masih terbatas menjadi kendala tersendiri. Terutama terkait dengan pengukuran dan pemetaan bidang, kurangnya sarana pendukung diantaranya: komputer, fotocopy, kertas dll.Permasalahan tanah di wilayah perbatasan makin strategis untuk segera diselesaikan, sebagai akibat meningkatnya praktik-praktik jual beli pulau dan sewa pulau oleh pihak asing yang mengatasnamakan penduduk Indonesia, penyalahgunaan kewenangan baik disadari maupun tidak oleh pemerintah daerah dan pihak terkait hal ini adalah merugikan negara. Oleh karena itu pelaksanaan dan implementasi P4T di perbatasan menjadi makin mendesak. Beberapa berita dan contoh pulau terjual dan di sewa pihak asing terlampir (lampiran 5). Beberapa penyebab terjadinya hal tersebut di antaranya:

a.          50 % pulau terluar (92 pulau) tidak berpenghuni.

b.          Minimnya informasi tentang wilayah perbatasan

c.          Minimnya Aksessibilitas dan prasarana dari kota terdekat (luas, jauh terpencar / kepulauan)

d.          Aspek fisik geografis (iklim, oceanografi)

e.          Minimnya program pembangunan, yang sebenarnya memerlukan program yang lebih baik dibandingkan dengan fungsi wilayah yang lain. [19]Selain permasalahan normatif terkait dengan P4T yaitu yang lebih dominan di wilayah bukan perbatasan:

f.           Pemilikan atau penguasaan tanah yang tidak seimbang dan merata, terutama terjadi pada tanah-tanah perkebunan yang memicu penduduk dan saling klaim antara masyarakat luas dan pemilik HGU tanah yang bersangkutan 

g.          Ketidakserasian penggunaan tanah pertanian dan non-pertanian

h.          Kurangnya keberpihakan kepada masyarakat golongan ekonomi lemah

i.            Kurangnya pengakuan terhadap hak-hak masyarakat hukum adat atas tanah (hak ulayat)

j.            Lemahnya posisi tawar masyarakat pemegang hak atas tanah dalam pembebasan tanah. Tanah, saat ini telah memiliki “nilai baru”, dimana tidak saja dipandang sebagai alat produksi semata melainkan juga sebagai benda ekonomi. Tanah telah menjadi “barang dagangan” dimana transaksi ekonomi, berlangsung dengan pengharapan akan margin perdagangan atas komoditas yang dipertukarkan itu. Konflik atas tanah ulayat, adalah satu dari sekian masalah konflik agraria yang rumit untuk mencarikan solusinya. Dalam konflik agraria ini, terkait berbagai isu, selain isu ekonomi, dapat juga menimbulkan dampak sosial.